[Agriculture 2040] 9. Concilier productivité et durabilité : quels rôles pour les mécanismes de marché ?
Quelques notions économiques bien comprises mais aussi un certain nombre de “faits têtus” permettent de mieux entrevoir quelle serait, en 2040, la place de l’agriculture française dans le monde, et quel rôle pourraient jouer les firmes et la PAC dans ses évolutions.
Par Michel Petit, économiste, ancien chercheur INRA
Au niveau du monde, l’agriculture doit être à la fois productive et durable. Il faudra, en effet, continuer d’accroître la production pour nourrir une population en croissance, même s’il est vrai que dans les pays riches il faudra accepter et même promouvoir des régimes alimentaires plus frugaux, ce qui peut permettre de réduire la demande globale dans ces pays.
On peut aussi espérer réduire les gaspillages et les pertes après récolte partout dans le monde. Mais les besoins globaux continueront tout de même d’augmenter significativement. Et, pour accroître la production, il faudra augmenter la productivité de la terre, autrement dit les rendements par hectare, parce que l’alternative d’une agriculture plus extensive en moyenne impliquerait une augmentation considérable des surfaces mises en cultures, avec toutes les conséquences négatives pour l’environnement qu’impliquerait une telle extension. Il faudra, aussi, augmenter la productivité du travail, car le revenu de ceux qui travaillent en agriculture en dépend directement. Cependant, les excès du productivisme ont été si destructeurs qu’il serait irresponsable de les ignorer. Il faudra donc bien trouver, partout, les solutions permettant de concilier productivité et durabilité. Cette affirmation peut être source de controverses, certains pensant que toute conciliation en la matière est impossible.
Les controverses sont encore plus vives sur le rôle des mécanismes de marché. On peut d’ailleurs le comprendre, puisque tous les défauts du productivisme en agriculture (pollutions, pertes de biodiversité, inégalités croissantes, etc.) peuvent être attribués à des défaillances de marché – en particulier les externalités multiples et le pouvoir de monopole. Cependant, rares sont ceux qui prônent une élimination totale des marchés. Le proposer au niveau mondial serait totalement utopique. Remarquons en outre que, même dans les régimes socialistes les plus centralisés, les marchés ont joué et jouent encore un rôle important.
La question centrale devient donc : « Quelle régulation des marchés mettre en place ? ». Et la réponse dépend évidemment des situations spécifiques. Un rappel des fondamentaux économiques concernant le fonctionnement des marchés peut être utile ici. Ce sera l’objet de notre première partie. Nous examinerons ensuite, à la lumière de ces fondamentaux, quelques problèmes concrets particulièrement importants pour l’avenir à 20 ans de l’agriculture dans notre pays.
I. Les échanges marchands : quelques éléments théoriques
Depuis plus de deux siècles, les économistes débattent d’une question cruciale : quels doivent être les rôles respectifs du marché et de l’Etat dans l’organisation de la vie économique ? Ces débats se transforment souvent en affrontements idéologiques. Cependant, quelques fondamentaux permettent de rendre compte des échanges marchands de façon aussi objective que possible tout en reconnaissant qu’il existe d’autres formes de transactions entre les hommes, par exemple le don et le contre-don, ce que les autres sciences sociales ont bien montré.
Depuis Adam Smith (1776), on sait que le marché peut être1 un instrument puissant pour assurer l’efficacité du système économique, c’est-à-dire assurer la production de ce que veulent les consommateurs au moindre coût, même si les notions de coût et de désirs des consommateurs font elles-mêmes l’objet de vifs débats. Mais les principales limites des marchés pour atteindre l’optimum social 2 sont ailleurs. Elles ont trait aux considérations d’équité et aux externalités.
La théorie des marchés rend compte du fonctionnement des marchés, en particulier de la formation des prix, pour une répartition des richesses donnée. Le niveau des salaires y est déterminé comme le prix du travail. Elle contribue ainsi à rendre compte de la répartition des revenus mais elle ne dit rien sur le caractère équitable ou non de la répartition des richesses et des revenus. L’intervention publique est donc nécessaire pour en influencer la répartition. Les exemples en sont multiples et variés : salaire minimum, obligations de négociations collectives, soutien des prix agricoles, politiques fiscales, etc. L’abus du pouvoir de monopole, ou plus généralement du pouvoir de marché, a également été reconnu, depuis le XIXe siècle au moins, comme objet légitime d’intervention de la puissance publique au nom de considérations relatives à l’équité.
Les externalités, c’est-à-dire les situations dans lesquelles les bénéfices et coûts privés de telle ou telle action diffèrent des bénéfices et des coûts pour la société, empêchent aussi la production de l’optimum social par les mécanismes de marché. Les actions des agents économiques résultent en effet des incitations auxquelles ils sont confrontés et ils ne tiennent pas compte dans leurs décisions des coûts pour la société, comme les coûts de la pollution par exemple. Dans ce cas, l’intervention de la puissance publique est légitime. Deux voies principales sont possibles : la réglementation (comme l’interdiction de telle ou telle activité polluante) ou la taxation3(d’où le principe du pollueur-payeur) qui permet « d’internaliser » les coûts pour la société.
Rappelons aussi que tout marché est une institution, ne serait-ce que pour assurer le respect des droits de propriété indispensables à tout échange marchand. Il est donc clair que la question centrale n’est pas un choix entre marché et Etat mais la mise en place d’une régulation appropriée des marchés par l’Etat.
Mais il ne suffit pas de prendre en compte les défaillances des marchés. L’Etat aussi peut faillir, et ceci pour deux raisons. D’une part, la plupart des interventions publiques ont des conséquences négatives non voulues et non anticipées. Ainsi, par exemple, le soutien des prix agricoles, mis en place pour améliorer le revenu des agriculteurs, conduit très souvent au bout de quelques années à des surplus coûteux pour les budgets publics, ce qui entraîne généralement des pressions politiques afin de « maîtriser » ces coûts.
D’autre part, les choix publics résultent des interactions entre de multiples acteurs, publics et privés, poursuivant chacun leurs propres intérêts. Les rapports de force jouent un rôle important dans ces interactions, et l’expérience montre que le choix final de politique publique, ostensiblement justifié par la recherche du bien commun, s’en éloigne sensiblement en fin de compte, notamment parce qu’il y a rarement consensus sur ce que serait le bien commun4.
La situation est encore plus compliquée lorsque la régulation nécessaire dépasse le cadre national, comme ce fut le cas il y a plusieurs décennies quand l’Europe proposait des accords internationaux par produits pour réguler les marchés internationaux ; ça l’est encore aujourd’hui dans la lutte contre le réchauffement climatique. En l’absence d’un gouvernement mondial, toute action publique à ce niveau requiert des accords inter-gouvernementaux. L’expérience montre que ceux-ci sont difficiles à passer et encore plus à mettre en œuvre. Au total, on le voit, il convient d’être pragmatique dans l’analyse des situations concrètes. Chaque cas est particulier et aucun principe de portée générale ne permet de porter un jugement définitif. Il convient donc de se méfier beaucoup des prises de position inspirées trop directement de présupposés idéologiques.
II. Quelques questions concrètes
Les notions économiques ci-dessus vont nous servir maintenant à éclairer quelques questions soulevées dans les différentes contributions de cette série nommée [Agriculture 2040] : Quelle place pour l’agriculture française dans le monde ? Quelles relations avec les agricultures africaines ? Quels rôles pour les firmes multinationales de l’agrofourniture et de l’agro-alimentaire? Comment la PAC pourrait-elle mieux inciter à lutter contre les pertes de biodiversité et à s’adapter au changement climatique ?
La France dans les marchés mondiaux
La libéralisation des échanges internationaux de produits agricoles est l’objet de vives controverses, comme l’illustre par exemple la force du mouvement en faveur de la souveraineté alimentaire, né en opposition à la libéralisation des échanges résultant des accords de Marrakech en 1994, qui avaient été négociés dans le cadre du GATT et avaient créé l’OMC. Au-delà de ces controverses, deux « faits têtus » doivent néanmoins être pris en compte dans toute réflexion sur la place de l’agriculture française dans le monde à l’horizon des vingt prochaines années.
Tout d’abord, la France exporte5 des produits agricoles différenciés, souvent de qualité, très demandés sur les marchés internationaux, tels que les vins et spiritueux. Ces exportations contribuent à limiter le déficit très sérieux et préoccupant de la balance commerciale de notre pays. On voit mal quels arguments pourraient justifier de sacrifier ces exportations.
D’autre part, la France exporte des « commodités », c’est-à-dire des produits indifférenciés, comme les céréales ou le sucre. Les principaux débouchés pour ces produits sont en Afrique du Nord, Moyen-Orient et Afrique sub-Saharienne. Il est indéniable que tous ces pays ont ou auraient intérêt à réduire leur dépendance aux importations pour ces produits. Ils doivent donc être encouragés et aidés dans ce sens. Mais à l’horizon de vingt ans, il est presque sûr qu’ils devront continuer d’importer et même d’augmenter leurs importations, comme le montrent la plupart des études prospectives en la matière6. La France, et plus généralement l’Europe occidentale, ne sera pas en mesure de satisfaire tous ces besoins d’importation. Déjà, les exportations de blés de la « Mer Noire » – venant de la Russie, de l’Ukraine et du Kazakhstan – à destination de l’Afrique du nord ont beaucoup augmenté depuis une vingtaine d’années et elles sont appelées à continuer, surtout si le réchauffement climatique permet la mise en culture de nouvelles terres dans les vastes régions septentrionales de la Russie. D’autres fournisseurs traditionnels (Etats-Unis, Canada, Australie, etc.) y contribueront mais la France a un avantage : sa production nationale est généralement plus stable d’une année sur l’autre que celle de ses concurrents. Là encore, on voit mal quels arguments justifieraient un retrait de ces marchés7.
L’Afrique, partenaire privilégié
Les relations avec les agricultures africaines, surtout celles des pays francophones, soulèvent des questions délicates, liées notamment à l’héritage colonial. Pendant cette période, les cultures de plantation destinées à satisfaire les besoins de la métropole ont été privilégiées et les productions de subsistance destinées aux populations locales trop longtemps négligées. Aujourd’hui, comme nous l’avons vu, les besoins intérieurs sont en augmentation rapide du fait de la croissance démographique et aussi de la croissance économique.
Malgré des conditions agronomiques souvent difficiles, et de grandes variations selon les régions, la production agricole africaine totale a augmenté à un rythme soutenu au cours des dernières décennies, surtout du fait de l’expansion des surfaces mises en culture. Contrairement à des idées largement répandues, ce sont les agricultures africaines qui pour l’essentiel (entre 80 et 85% de la consommation) nourrissent les Africains.
Mais les défis à relever – croissance démographique et augmentation de la ration alimentaire – sont considérables, d’autant plus que l’augmentation des surfaces cultivées risque de causer de sérieux dégâts environnementaux. Aider les Africains à relever ces défis me paraît constituer un objectif prioritaire. Or la France a un atout unique : c’est celui de la recherche agronomique. Aucun autre pays tempéré ne dispose d’un appareil de recherche dédié aux agricultures tropicales équivalent. Il serait possible d’augmenter considérablement les collaborations déjà existantes avec les pays africains, à la fois en matière de recherche sur le terrain et de formation. Les modalités sont éprouvées et les relations très confiantes en général.
En outre, les investissements directs par les opérateurs privés dans les chaînes agroalimentaires ont aussi un rôle positif à jouer. On sait en effet aujourd’hui que l’alimentation ne dépend pas uniquement de la production agricole proprement dite. Les secteurs de la transformation et de la distribution sont en plein développement en Afrique, en particulier pour nourrir les villes qui sont en pleine croissance. Et les opportunités de partenariats mutuellement profitables sont très nombreuses.
Le rôle des firmes multinationales
Les firmes multinationales occupent une place de plus en plus grande dans les secteurs de l’agrofourniture et des industries agroalimentaires. Certains sous-secteurs (agrochimie et semences en particulier) sont très concentrés et quelques firmes multinationales ont acquis un pouvoir considérable presque partout dans le monde. Réguler leur pouvoir de monopole est devenu très difficile car cela ne peut pas se faire au seul niveau national.
Par ailleurs, ces firmes qui ont promu l’emploi des intrants chimiques et de la mécanisation, soit les produits qu’elles vendent, sont les principaux acteurs du modèle d’une “agriculture industrielle”, génératrice de pollution et d’iniquité, selon ses détracteurs.
Elles ont les moyens de faire du lobbying auprès des pouvoirs publics pour contrecarrer ou au moins limiter les mesures de régulation, comme celles qui visent le recours aux pesticides par exemple. Il n’est donc pas surprenant que le rôle de ces firmes soit très controversé. Néanmoins, elles sont là et il faut « faire avec ». Il faut donc les réguler. Et c’est bien ce qui est fait lorsque la puissance publique intervient pour réguler la mise en marché de tel ou tel produit (les fameuses AMM). Ce rôle si important de la puissance publique, souvent critiqué comme insuffisamment rempli, ne peut qu’être de plus en plus indispensable au cours des prochaines années.
Un autre défi, encore plus difficile, devra être relevé : comment mobiliser les compétences de ces firmes dans l’accroissement considérable de l’effort mondial de recherche agronomique qui est nécessaire pour réconcilier productivité et durabilité. Elles ont développé des capacités de recherche considérables. Peuvent-elles être mobilisées au service du bien commun ? Pour certains, la recherche du profit, qui caractérise les firmes privées, est antagonique de la recherche du bien commun. Pour d’autres – dont je suis – le défi est de trouver les modalités pratiques d’une conciliation, cas par cas, entre ces deux objectifs. Je pense qu’il s’agit là d’un des défis majeurs des prochaines décennies. Sinon, il faudra trouver la voie d’une remise en cause fondamentale du mode production capitaliste. Vaste programme !
Les limites de la PAC
La Politique Agricole Commune (PAC) fait l’objet de vives critiques. Mise en place il y a plus de soixante ans pour soutenir le revenu des agriculteurs par la fixation administrative des prix agricoles, elle a été réformée à de multiples reprises, d’abord pour remédier aux effets indésirables de cette intervention sur les prix, puis pour prendre en compte de nouvelles considérations sociétales relatives à l’environnement, à la sécurité sanitaire des aliments, au bien-être animal, etc. Aujourd’hui, elle est critiquée sur de nombreux fronts, y compris par les agriculteurs qui en sont pourtant les principaux bénéficiaires. La critique la plus grave pour notre réflexion sur l’avenir à vingt ans de l’agriculture française porte sur son inadaptation aux enjeux contemporains liés au changement climatique et plus généralement à l’environnement (Voir par exemple Tibi et al., 2021). Et cette critique-là fait l’objet d’un vaste consensus. Pourtant les marges de manœuvre pour corriger cette PAC sont étroites (Petit, 2020).
En effet, changer de politique agricole est difficile car le revenu de tous les agriculteurs européens, malgré de grandes disparités entre ceux-ci, est largement tributaire de la PAC. Les aides européennes représentent 60% des revenus agricoles en moyenne au niveau de l’UE. Il est vrai que les agriculteurs ne sont pas les seuls bénéficiaires de ces paiements ; leurs fournisseurs et leurs clients en bénéficient aussi, directement ou non. Il n’en demeure pas moins que le revenu des agriculteurs dépend à la fois des aides publiques qu’ils reçoivent et des prix auxquels ils vendent leurs produits. Augmenter les premières sera difficile politiquement même si les opinions publiques en Europe sont largement favorables au soutien des revenus des agriculteurs. Et beaucoup souhaiteraient que les agriculteurs puissent vivre exclusivement du fruit de leur travail, ce qui impliquerait une hausse des prix reçus par les agriculteurs. Pour cela, il faudrait soit une diminution des marges perçues par les intermédiaires soit une hausse des prix payés par les consommateurs ou une combinaison de ces deux facteurs. Pour ce qui est des marges, l’expérience montre que la puissance publique a peu de moyen d’en assurer une réduction significative. Quant aux prix payés par les consommateurs, leurs comportements d’achat montrent qu’ils sont sensibles au prix. Il en résulte qu’il est difficile d’envisager une hausse suffisante pour garantir un niveau de revenu satisfaisant aux agriculteurs.
Par suite, comme toute modification importante de la PAC changerait la répartition des aides, elle impliquerait un impact majeur sur les revenus agricoles. Certes, une modification dans cette répartition des aides entre les différents agriculteurs est envisageable, et probablement souhaitable. Mais il faut être conscient que les pertes des perdants pourraient représenter une part importante de leurs revenus et, hors périodes révolutionnaires, peu de politiques publiques dans le monde impliquent des redistributions de revenus aussi drastiques. On comprend donc que les marges de manœuvre politique pour réformer la PAC sont sévèrement limitées.
Et après ?
On ne peut cependant pas en rester à ce constat de paralysie dans une réflexion qui, comme la nôtre, porte sur l’avenir à vingt ans. L’inadaptation de la PAC aux enjeux contemporains évoquée ci-dessus est telle qu’il faudra bien continuer de la réformer afin de mieux prendre en compte les demandes sociétales liées à l’environnement, au changement climatique, au bien-être animal, etc. En bref, il faudra poursuivre dans le sens des réformes engagées depuis une vingtaine d’années, mais en allant beaucoup plus loin et beaucoup plus vite. Comment cela sera-t-il compatible avec le soutien du revenu des agriculteurs ? Les consommateurs devront-ils payer davantage ? Sont-ils prêts à le faire ? Le pourront-ils ? Nous n’avons pas aujourd’hui les réponses à ces questions d’autant plus difficiles qu’elles se posent de façons spécifiques et très variées selon les pays et les divers types d’agriculture. Y répondre demeurera un enjeu sociétal de première importance dans les années à venir.
Références bibliographiques
Petit M., 2020. « Comment comprendre les débats actuels relatifs à la prochaine réforme de la PAC ? Plaidoyer pour un cadre d’analyse dynamique », Economie Rurale, 372, 33-43.
Tibi A. et al., 2021. Rapport INRAE “AE2050”. Place des agricultures européennes dans le monde à l’horizon 2050. Entre enjeux climatiques et défis de la sécurité alimentaire mondiale. Expertise collective INRAE, voir : https://hal.inrae.fr/hal-03170700
Lire les contributions au dossier [Agriculture 2040]
– 1. Quel avenir pour l’agriculture en France dans 20 ans ?, par Pierre Guy, Michel Petit, anciens chercheurs INRAE, Anne Judas (revue Sesame)
– 2. La disparition des insectes. Témoignage d’un naturaliste (1969-2021), par Vincent Albouy, naturaliste, ancien président de l’Office Pour les Insectes et leur Environnement, auteur de plusieurs ouvrages sur les insectes.
– 3. La biodiversité, support de la production agricole, par Vincent Bretagnolle, directeur de recherche, Centre d’Etudes Biologiques de Chizé, UMR7372, CNRS.
– 4. Comment mangerons-nous en 2040 ? par Pascale Hébel, directrice du pôle consommation et entreprise au Centre de Recherche pour l’Étude et l’Observation des Conditions de vie (CRÉDOC).
– 5. Connaître le passé, envisager l’avenir, par Yves Guy, agronome.
– 6. Paysages, eau et biodiversité, par Pierre Guy, Jean-Pierre Dulphy, anciens chercheurs INRAE.
– 7. L’élevage des herbivores domestiques : pour un élevage économe et durable par nécessité, par Jean-Pierre Dulphy et Pierre Guy, anciens chercheurs INRAE.
– 8. Réflexions sur les filières avicoles, par Bernard Sauveur, ancien chercheur INRAE.
– 9. Concilier productivité et durabilité : quels rôles pour les mécanismes de marché ?, par Michel Petit, économiste, ancien chercheur INRA.
– 10. Créer ou recréer des emplois agricoles ?, par Anne Judas (revue Sesame), en collaboration avec Cécile Détang-Dessendre (DR INRAE).
– 11. Quelle agriculture dans un monde vivable ?, par Cécile Claveirole, ingénieure agricole, responsable politique des questions agricoles, et Marie-Catherine Schulz-Vannaxay, ingénieure agronome, coordinatrice du réseau agriculture de France Nature Environnement.
– 12. Une recherche agronomique pour une agriculture durable, par Gilles Lemaire, membre de l’Académie d’Agriculture de France et ancien chercheur INRA.
- Précisons qu’il s’agit là d’un argument, fondé sur une base théorique bien précisée, indiquant dans quelles conditions l’efficacité peut être maximum et surtout pourquoi elle ne l’est pas dans telle ou telle situation concrète.
- L’optimum social est un terme utilisé par les économistes pour désigner un résultat du fonctionnement de l’économie qui servirait au mieux l’intérêt général ou le bien commun. Comme il n’existe pas de définition universellement admise de ce maximum du bien commun, les économistes ont principalement travaillé sur les situations qui s’en écartaient de façon évidente, d’où par exemple la définition des externalités.
- Une variante de la taxation est un paiement à un opérateur, public ou privé, chargé d’une mission publique comme par exemple le recyclage des emballages
- Ces considérations sont au cœur des préoccupations de la « nouvelle économie politique », branche des sciences économiques renouvelée depuis les années 1970. Pour une présentation succincte et son application à l’analyse des réformes de la PAC, voir Petit M., 2020. « Comment comprendre les débats actuels relatifs à la prochaine réforme de la PAC ? Plaidoyer pour un cadre d’analyse dynamique », Economie Rurale, 372, 33-43.
- Certains font valoir que les importations de produits agricoles sont presqu’aussi importantes que les exportations et qu’il vaudrait mieux se rapprocher de l’autosuffisance en réduisant à la fois les exportations et les importations. Je ne suis pas convaincu par ces arguments qui ignorent l’intérêt des échanges internationaux.
- Presque tous les scénarios confirment l’augmentation très importante de la demande alimentaire, en particulier en Afrique et au Moyen-Orient (augmentation démographique et augmentation des apports caloriques journaliers), et donc leur dépendance accrue aux importations. Voir https://www.inrae.fr/evenements/restitution-etude-agricultures-europeennes-horizon-2050. Le rapport final de cette étude doit être publié par l’INRAE en 2022.
- Cette affirmation porte sur le fonctionnement des marchés internationaux. Si, comme le craignent certains, la viabilité à long terme du « système blé » n’est pas assurée en France, la question de savoir s’il faut exporter ne se posera plus.
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