Objectif « Zéro artificialisation nette » : quelle organisation agricole des campagnes urbaines ? (1/2)

Par Philippe Clergeau, Professeur au Muséum National d’Histoire Naturelle, membre de l’Académie d’Agriculture

En France, Le « Zéro artificialisation nette » (ZAN) est un objectif de politique publique inscrit dans le Plan biodiversité de 2018 et relancé depuis la fin 2019. Le gouvernement souhaite rapidement proposer et mettre en place des moyens d’action à l’échéance de 2050, afin de limiter l’étalement urbain, à la fois pour protéger les terres agricoles et conserver la biodiversité.

En finir avec l’artificialisation était déjà une préoccupation successivement dans les lois SRU (2000)¹, Grenelle (2010)² et ALUR (2014)³. Cela fait aussi partie des points proposés par la Convention Citoyenne pour le Climat (2020).

Qu’est-ce qu’un espace artificialisé ?

La définition retenue par le Centre d’Etudes et d’expertise sur les Risques, l’Environnement, la Mobilité et l’Aménagement (CEREMA) est que tout ce qui n’est pas considéré comme « Espace Naturel, Agricole ou Forestier » (ENAF) est artificialisé. Cette définition simpliste a été largement critiquée, tant par les aménageurs (par ex. Club Ville Aménagement, 2020), par les écologues (par ex. Barra et Clergeau, 2020) que par les institutions elles-mêmes (par ex. France Stratégie, Fosse, 2019). De plus, les outils et les calculs qui permettent d’analyser l’artificialisation sont très différents selon les sources et donnent des quantifications très variables (Desrousseaux et Schmitt, 2018). On lira notamment le très riche rapport de l’Inra/IFSTTAR (Béchet et al., 2017) qui fournit un grand nombre de chiffres, de pistes de réflexion et de références bibliographiques.

Cependant, face à la rapidité des artificialisations du sol qui perdurent, notamment en périphérie des villes, chacun reconnaît que mettre le doigt sur ce problème et y apporter quelques solutions est indispensable pour considérer la fonctionnalité et la durabilité d’un territoire vivant pour les humains comme pour les non-humains (voir rapport européen de Nilsson, 2011). Selon l’urbaniste Eric Charmes (2013) puis le rapport Inra-IFSTTAR (Béchet et al., 2017), il ne s’agit pas tant d’un problème quantitatif que d’un problème de localisation de l’urbanisation et de gestion agricole et forestière de l’espace périurbain.

De plus, pour Mélot et al. (2018), il s’agit aussi d’un contexte réglementaire favorable à un étalement urbain que les élus choisissent d’adopter. Ce problème de l’étalement urbain est d’autant plus urgent que le phénomène d’urbanisation diffuse autour des villes se poursuit en Europe au détriment des centres villes qui se vident, processus dit de shrinking cities (Salvati et al., 2012).

Alors que la plupart des écrits sur le ZAN s’interrogent sur comment densifier la ville pour éviter tout étalement, peu de travaux se sont posés des questions précises sur l’organisation du territoire périurbain, qu’elle découle de mesures politiques de gestion des franges urbaines déclenchées par le ZAN ou qu’elle soit souhaitable pour une métropolisation plus sereine. Hormis de nombreuses publications sur l’économie agricole (économétrie, prix des terres, revenus et fiscalité – voir notamment une synthèse dans Béchet et al., 2017), il n’y a pas beaucoup d’interrogations sur les relations entre le ZAN et les types d’agriculture concernés, ses productions, ses itinéraires techniques, son organisation spatiale. Je me propose de soulever ici quelques questionnements qui peuvent être la base de nouvelles réflexions à mener par les différents spécialistes de l’aménagement comme les agronomes, les géographes, les économistes, les paysagistes ou les écologues.

Du périurbain aux campagnes urbaines

La ville a été très longtemps liée à une agriculture proche pour la nourrir. Puis progressivement, notamment à partir de la fin du XIX^ème siècle et encore plus après 1945, l’agriculture s’est éloignée des villes, processus lié aux évolutions techniques, tant dans les transports que dans les conditions de production et de conservation (Bonnefoy, 2013). C’est la période où le périurbain, espace à la fois de transition entre ville et campagne, d’extension et d’étalement urbain et de nouvelles zones d’activités économiques, va prendre cette connotation péjorative d’un « non-territoire » engendré par l’expansion démographique, économique et spatiale de la ville. C’est un espace à conquérir par la ville où les friches se multiplient.

Ce n’est qu’à partir des années 1980 et surtout 1990 que ce périurbain devient un objet de réflexion et de construction territoriale. On retrouve ce regain d’intérêt pour la périphérie urbaine dans des structurations administratives (métropolisation), dans des considérations environnementales (Schéma Régional de Cohérence Écologique) ou paysagères : les « campagnes urbaines ». Ce terme du géographe Pierre Donadieu (1998) exprime le besoin de reconnaître à ce type de territoire une vraie existence, mais identifie aussi les prémices d’une multifonctionnalité des usages et le rôle d’outil de médiation que pourraient y jouer les paysages. Dans sa synthèse, Zasada (2011) souligne aussi comment cette idée de multifonctionnalité est intimement liée à la notion d’agriculture périurbaine et à sa persistance.

Entre ville et campagne, une coexistence en tension

Au cours de la dernière décennie, la proximité de la ville et de l’agriculture s’est trouvée renouvelée jusqu’à l’émergence d’une agriculture urbaine qui entre dans la ville mais sort des définitions classiques de ce qu’on entend par agriculture (Clergeau, 2015). Je n’aborderai pas ce sujet ici et je souhaite orienter le propos vers la frange urbaine, territoire de frictions entre un espace voué aux bâtiments d’habitation, d’activités et d’infrastructures, d’une part, et un espace de production agroalimentaire, d’autre part.

L’histoire des relations entre agricultures et villes a bien souligné les intérêts et les menaces de ce rapprochement pour les activités agricoles (Wu et al., 2011) : d’un côté, l’existence de marchés locaux et les possibilités de reconversion et de diversification des activités agricoles, mais, de l’autre, une compétition spatiale pour le maintien des activités avec l’étalement des zones de constructions d’habitation, la multiplication des grosses infrastructures de mobilité et, de plus en plus, le refus des nuisances occasionnées par une agriculture de proximité pour les néoruraux. Économiquement, le bilan semble cependant plutôt favorable aux revenus agricoles et à la valorisation financière des terres (Béchet et al., 2017).

Plusieurs travaux ont montré que le prix faible des terres agricoles en France facilite les ventes de terrains et favorise une artificialisation accélérée en bordure de la ville (Sainteny, 2018). Ils montrent aussi que les dynamiques d’artificialisation sont complètement indépendantes de la qualité des sols. Pratiquement partout, c’est la pression socio-économique et la politique locale qui expliquent les étalements urbains. Mais dans de nombreux cas (cf. Béchet et al., 2017), le processus d’artificialisation n’est régulier ni dans l’espace ni dans le temps, même s’il y a toujours une fragmentation progressive de l’espace tant des terres agricoles que des habitats naturels.

Qualité des sols et production de proximité

Historiquement, en choisissant notamment les rives des fleuves, les villes se sont installées dans les zones les plus riches tant en biodiversité qu’en qualité de sol (Aksoy et al., 2017). L’urbanisation et son extension spatiale se font donc en général sur des terres de bonne qualité agricole.

Pour autant, il n’est pas acceptable de mettre toutes les terres agricoles périurbaines au même niveau comme le fait implicitement la définition du ZAN qui ne distingue pas les installations hors-sol (les hectares de serres par exemple), les terres agricoles ayant perdu leurs fonctionnements biologiques car trop lessivées, polluées ou tassées, et des espaces de production plus respectueux de leur environnement et du vivant (Cormier et Cornet, 2020). On rejoint alors le questionnement soulevé par les écologues au sujet des espaces urbains ouverts et l’intérêt de prendre aussi en compte leurs qualités écologiques et paysagères (Barra et Clergeau, 2020).

Par ailleurs, l’étalement urbain a progressivement détruit ou déplacé certaines productions comme le maraîchage, et aujourd’hui les agglomérations jouxtent les grandes cultures, comme à Paris ou à Toulouse. Or ces cultures de céréales, de betteraves et d’oléoprotéagineux, souvent très intensives, posent de nouvelles questions aux élus et aux habitants. Par exemple, les grandes cultures favorisent l’utilisation des pesticides et leur proximité avec des villes et des bourgs exacerbe le problème pour les riverains.

Les débats sur les chartes dites « d’engagement et bonnes pratiques de l’usage des produits phytopharmaceutiques pour de bonnes relations de voisinage » en cours entre chambres d’agriculture et préfectures départementales (distances de 5 à 10 m selon les cultures, voire 3 m) ne peuvent pas rester sur une définition unique de la distance entre cultures et habitations. Ils devraient davantage prendre en considération la situation particulière des périphéries urbaines.

Dans ce sens, les demandes effectives de pratiques agroécologiques, voire d’agriculture biologique, se multiplient dans les espaces périurbains, tant par l’action de citadins qu’au travers des chartes proposées par les collectivités. Le maraîchage et les circuits courts sont clairement une volonté de la société qui est consciente que ces dynamiques de systèmes alimentaires liées à la ville sont capables de créer une diversité des systèmes agricoles et agroalimentaires (Soulard et Thareau, 2009) et une adaptation des pratiques agricoles (Filippini, 2015).

Dans les campagnes dites urbaines, l’agriculture n’est ni celle des espaces ruraux où les contraintes urbaines sont plus faibles, ni celle de la ville où la production intensive n’est pas nécessairement l’objectif principal (Ba et Aubry, 2011). Définie par une distance à la ville, l’agriculture périurbaine est particulière surtout par le nombre d’aménités différentes qu’elle fournit aux citadins : rôle dans l’approvisionnement alimentaire et dans l’économie locale, bien sûr, mais aussi support privilégié de nombreux services écosystémiques comme la gestion de l’eau et des microclimats urbains, rôle dans l’organisation des paysages et de la biodiversité, séquestration de carbone, etc. Enfin le rôle sociétal des espaces « de nature » agricole, forestière, aquatique se précise de plus en plus, non seulement comme des lieux de loisirs et de détente, d’éducation à la biodiversité mais aussi de ressourcement, d’histoire et d’identité locale.

Quels paysages pour les campagnes urbaines ?

La forme d’agriculture attendue en bordure de ville relèverait donc, selon les demandes sociétales, plus des productions agroécologiques de haute valeur ajoutée, du maraîchage notamment, que des grandes cultures. De plus, n’y a-t-il pas, de la part des citadins, une vraie recherche de paysages autour des villes ? Une organisation plus fine qu’aujourd’hui des territoires est donc à construire, où les exploitants agricoles seront les artisans très directs des formes données aux parcellaires et du maintien des zones naturelles.

Pour cela, l’écologie du paysage offre des outils dont l’agriculture pourrait aussi s’emparer.

(à suivre)

Voir les références bibliographiques de l’article ici

Remerciements : je remercie vivement Pierre Donadieu, Claude Napoléone, Pierre-Marie Tricaud et Maylis Desrousseaux pour leurs relectures constructives et les suggestions qu’ils ont apportées sur ce texte.

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Objectif « Zéro artificialisation nette » : redessiner les campagnes urbaines ? (2/2)

Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, voir ici
Loi ENE, dite loi Grenelle II (Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l’Environnement), voir ici
LOI n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, voir ici