D’une stratégie à une autre : quel bilan pour la politique agricole au Maroc ?
Comme dans de nombreux pays africains, l’agriculture au Maroc est bicéphale. Elle oppose d’une part un secteur moderne et compétitif et, d’autre part, un secteur vulnérable en proie à de multiples contraintes et handicaps.
Par Said Alahyane, Maître de conférences en science politique, Université Cadi Ayyad, Marrakech
Trois acteurs façonnent les fondamentaux de la politique agricole marocaine : l’Etat lui-même, les institutions financières internationales et les experts étrangers. Au milieu des années 60 les autorités marocaines ont créé les infrastructures de base, retenues d’eau et équipements des terres agricoles. Leur choix était de valoriser les périmètres irrigables réservés en grande partie aux cultures d’exportation qui devaient être une source précieuse de devises pour un pays nouvellement indépendant. A cela s’ajoutent encore aujourd’hui la détaxation des revenus agricoles et l’ajournement sine die de toute réforme agraire qui pourrait remettre en cause les privilèges des gros exploitants.
La Banque mondiale et le Fonds monétaire international commencent à influencer d’une manière décisive la politique agricole au Maroc en 1985. C’est la date à laquelle le pays adhère officiellement aux programmes d’ajustement structurel1. Face aux déséquilibres budgétaires et financiers, puisque la dette extérieure est passée de 900 millions de dollars en 1982 à 12 milliards de dollars en 19832, les bailleurs internationaux ont incité les pouvoirs publics à opérer une rupture radicale avec le paradigme d’interventionnisme étatique et à instaurer une nouvelle gouvernance du secteur agricole. Le Maroc, « bon élève des ajusteurs3 », a ainsi fait du désengagement de l’Etat le mot d’ordre de son action agricole.
“Reprendre la main sur la politique agricole”
Avec la fin de ces programmes d’ajustement structurel en 1993, les autorités publiques tentent de reprendre la main sur la politique agricole après avoir tiré les leçons de leurs conséquences économiques et sociales. En l’espace de dix ans, une dizaine de stratégies, de plans et de lois d’orientation sont élaborés mais ils restent à l’état de bonnes intentions. Parallèlement à cette prolifération des politiques en direction du secteur agricole et du monde rural – qui reflète une certaine indétermination par rapport aux choix à opérer – le Maroc s’inscrit résolument dans le processus de mondialisation et de libéralisation des échanges après la conclusion de l’accord de Marrakech de 1994.
A partir de 2008, la politique agricole marocaine entre dans une nouvelle phase, en cédant la formulation de ses choix et orientations aux cabinets de conseil. C’est ainsi que l’on a confié la fabrique des deux dernières stratégies agricoles, le “Plan Maroc Vert” et “Génération Green”, respectivement à McKinsey et à Boston Consulting Group.
Le Plan Maroc Vert (2008-2020) : persistance de la dépendance alimentaire
Adopté pour la période 2008-2020, le Plan Maroc vert comprend deux piliers majeurs avec des actions d’ordre transversal. Le premier pilier vise à développer une agriculture moderne et productive, à haute valeur ajoutée, fondée sur les investissements privés, compétitive et adaptée aux règles du marché. Le second pilier a pour objet d’accroître les revenus agricoles des exploitants dans les zones marginales et défavorisées en soutenant les projets de développement agricole. Pour assurer la réalisation des projets inclus dans les deux piliers, le plan contient des actions transversales portant sur la politique foncière, l’eau, les accords de libre-échange, le marché national, les organisations professionnelles, la restructuration du ministère de l’Agriculture.
Il est vrai que le Plan Maroc Vert a mis fin à l’inflation des stratégies élaborées sans trouver d’applications concrètes. Mais à y regarder de très près, son bilan paraît très peu satisfaisant. En termes de moyens et de performances, le décalage persiste entre le secteur traditionnel et le secteur moderne de l’agriculture marocaine.
Bien qu’il concerne la grande majorité des agriculteurs et représente la part la plus importante de la surface agricole utile, le gouvernement soutient peu le secteur traditionnel. Celui-ci recouvre une agriculture pluviale fragile et des petits producteurs souffrant de problèmes d’accès à la terre, d’obstacles à la commercialisation de leur production, de la spéculation exercée par les intermédiaires. La pauvreté, le sous-emploi et de nombreuses fragilités sociales empêchent le développement et la modernisation du secteur.
“Le Plan Maroc vert consacre la bicéphalité de l’agriculture marocaine”
Le secteur moderne au contraire accapare l’essentiel de l’attention des concepteurs des stratégies agricoles au Maroc. Son équipement, ses infrastructures et sa mécanisation avancée sont remarquables. Bénéficiant de capacités considérables de retenue des ressources hydriques grâce aux barrages, ce secteur se spécialise essentiellement dans les produits agricoles destinés aux marchés internationaux. Le Plan Maroc vert consacre la bicéphalité de l’agriculture marocaine. Ce n’est pas étonnant car il est lui-même décliné en deux piliers : l’un pour l’agriculture moderne et compétitive, l’autre pour l’agriculture solidaire.
Même mû par « une vision productiviste »4, ce plan n’a pas remédié au déficit alimentaire du pays. La production agricole est toujours incapable de satisfaire une demande alimentaire intérieure croissante. Cela est le fait des incohérences et défaillances de cette stratégie qui a ignoré les variables de l’équation alimentaire au Maroc. En effet, le problème des structures foncières, la fragilité de l’agriculture vivrière, la pauvreté des petits paysans, les conséquences des accords du libre-échange, etc., ne sont pas pris en compte.
“Des solutions de court terme“
C’est McKinsey, un cabinet d’études international, donc une entité commerciale peu initiée aux réalités locales et sociologiques marocaines, qui a élaboré le plan. Il ne pouvait proposer que des solutions peu innovantes et de court terme et elles ne sont pas en mesure de traiter la dépendance alimentaire dans toute sa gravité et sa complexité.
Le résultat est que le Maroc subit pleinement une dépendance céréalière et sucrière qui l’amène à s’approvisionner auprès du marché extérieur pour combler les carences de la production locale. Le taux de couverture des besoins alimentaires réalisé avec le Plan Maroc vert varie de 50% à 65% pour les céréales et de 38% à 47% pour le sucre5. Contrairement à ces modestes résultats sur les produits alimentaires de base, le plan a réalisé des progrès manifestes pour ce qui est des cultures commerciales puisque le Maroc est devenu, à titre d’exemple, le 15e producteur mondial de pastèques et le 22e producteur mondial d’avocats.
Génération Green (2020) : une stratégie insouciante de la sécurité et de la souveraineté alimentaires
La stratégie Génération Green comporte deux volets essentiels : l’élément humain et le développement agricole. L’aspect relatif à l’élément humain veut créer une nouvelle génération agricole, une classe moyenne de jeunes entrepreneurs, des organisations et des mécanismes d’accompagnement. Le volet “développement agricole” vise à consolider les filières, à moderniser les chaînes de distribution, à améliorer la qualité de la production et à préserver les ressources naturelles.
Génération Green, dans son pilier 1, veut faire émerger une classe moyenne agricole en y stabilisant 690000 ménages et en permettant à 400000 ménages d’y accéder. Cette stratégie prévoit que les agriculteurs accèdent à un régime de protection sociale et que des mécanismes d’assurance couvrent les risques agricoles. Elle prévoit également de mobiliser un million d’hectares à la fois pour favoriser l’installation d’entrepreneurs sur les terres agricoles et pour étendre les exploitations existantes. Généraliser le regroupement des agriculteurs en renforçant divers mécanismes d’organisation et d’agrégation fait également partie du pilier 1. Celui-ci cherche à promouvoir des mécanismes d’accompagnement via l’accès des agriculteurs aux services digitaux et par la formation des conseillers agricoles.
“Augmenter le PIB agricole, les exportations et les rendements“
Le pilier 2 du plan Génération Green se propose d’augmenter le PIB agricole, les exportations et les rendements agricoles. Il envisage aussi la modernisation des souks et des marchés de gros tout en améliorant les canaux de distribution et les plates-formes de stockage. S’agissant de la qualité de la production, Génération Green prévoit la multiplication des contrôles et la création de nouveaux abattoirs agréés. L’accroissement des investissements en R&D va également dans ce sens. Le souci environnemental des concepteurs de Génération Green se manifeste dans l’intérêt accordé à la préservation des ressources naturelles. A cet effet, le recours à des techniques innovantes de conservation des sols et d’économie d’eau et le développement des énergies renouvelables sont deux mesures essentielles.
A l’instar du Plan Maroc Vert élaboré par McKinsey, Génération Green l’a été par Boston Consulting Group, société internationale de conseil. Employé pour légitimer les politiques du gouvernement dans les secteurs stratégiques6, le recours aux cabinets d’études internationaux a initié un processus de marchandisation et de privatisation de la fabrique des politiques agricoles au Maroc. Celles-ci sont désormais commandées à des sociétés privées qui méconnaissent les atouts et les faiblesses des secteurs agricole et alimentaire marocains.
“Légitimité technique fragilisée par l’absence de toute légitimité politique“
L’intervention de ces entreprises commerciales dans la formulation de la décision agricole suscite des questions d’ordre politique et démocratique parce qu’elle exclut les petits agriculteurs, les consommateurs… qui devraient être au cœur de tout débat sur les problématiques agricoles et alimentaires. Certes les bureaux d’experts internationaux possèdent un savoir-faire incontestable grâce à l’expertise accumulée en termes de fabrique des politiques publiques dans des contextes variés. Mais cette légitimité technique apparaît fragilisée car aucune légitimité politique ne peut justifier l’emprise qu’ils exercent sur l’action agricole au Maroc depuis 2008.
Au-delà de ces questions d’élaboration, cette stratégie ne dit rien de la dépendance alimentaire du Maroc, malgré son ampleur et son acuité. Les conséquences politiques et financières des importations alimentaires massives n’y figurent pas comme un problème public exigeant un traitement structurel. Annoncée le 23 février 2020, la stratégie Génération Green ne contient aucune référence à la dépendance alimentaire ni aux notions de sécurité et de souveraineté alimentaires.
“Une réserve stratégique en produits alimentaires de base“
Il a fallu deux crises mondiales pour que le gouvernement prenne conscience de l’intérêt d’assurer la souveraineté dans le secteur de l’alimentation. La covid-19 puis la guerre en Ukraine ont dévoilé les multiples fragilités des marchés internationaux et leur incapacité à assurer des approvisionnements alimentaires fiables. Le Maroc a exprimé son intention de créer une réserve stratégique en produits alimentaires de base pour faire face aux risques et incertitudes. En effet la conjoncture internationale connaît de perpétuelles turbulences.
Pourtant, aucune révision n’a été entreprise. Génération Green demeure une stratégie muette sur la question alimentaire et ambitieuse en termes de promotion des exportations. Elle prolonge de ce fait le hiatus inhérent à la politique agricole marocaine, hiatus entre les cultures vivrières et les cultures destinées à l’export.
“Une politique agricole peu soucieuse du milieu rural et de sa population“
Génération Green est une suite du Plan Maroc Vert. Elle s’inscrit également dans la continuité des programmes d’action agricole mis en place dans les années 60. Alors qu’il n’est pas une source de devises comme le souhaitaient ceux qui l’ont conçu, le modèle agricole tourné vers l’exportation se voit transposé dans divers plans, stratégies et politiques. Le gaspillage des ressources en eau dans un contexte de sécheresse, de stress hydrique et l’épuisement des sols sont le corollaire de ce choix politique. Fondamentalement, il est d’augmenter les exportations agricoles.
En se souciant peu du milieu rural et de la population qui y réside, cette politique a accentué les déséquilibres sociaux et territoriaux. Un tel paradigme de développement ne saurait permettre l’accès à une sécurité et à une souveraineté alimentaires. Loin de là, il maintient une dépendance avec toutes les implications politiques qu’elle peut susciter.
- Programmes de réformes économiques structurelles et d’inspiration libérale (privatisations, dérégulation, ouverture au libre marché mondial) que les pays en difficulté ont implémenté jusqu’en 2000 en échange de prêts du Fonds monétaire international (FMI) ou de la Banque mondiale et dans le but de modifier leurs économies
- En 1983, une sécheresse avait alourdi la facture alimentaire, D’autres facteurs comme l’aggravation de la dépendance énergétique, la diminution du prix des phosphates (principal produit exporté par le Maroc), la politique protectionniste des pays européens, le recul du taux de croissance économique avaient alourdi la dette extérieure. Voir H. El Malki, 1985, https://www.jstor.org/stable/24487207
- G. Courade,1996. Entre libéralisation et ajustement structurel : la sécurité alimentaire dans un étau, in : Cahiers Agricultures, Vol. 5, n°4, p. 225.
- N. Akesbi, 2011. La nouvelle stratégie agricole du Maroc annonce-t-elle l’insécurité alimentaire du pays ?, In Confluences Méditerranée, n° 78, p. 101
- Ministère de l’Agriculture, Le Plan Maroc Vert, Bilan et impacts 2008-2018, Rabat, 2020, p. 40.
- Samia El Fassi, “Les cabinets de conseil font-ils les stratégies de l’Etat ?”, https://www.economia.ma/fr/content/qui-dicte-les-strat%C3%A9gies-detat (consulté le 17/11/2023)
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Merci beaucoup pour ce document il’est très plein d’informations importantes c’est une très bonne idée 👍👍