Produits bios et locaux à la cantine : la notion de système territorial (2/2)

Depuis le temps qu’on parle de l’importance de s’approvisionner en local/bio/frais/sain, comment se fait-il que la pratique ne soit pas généralisée ? Les résistances des acteurs de la chaîne, nous l’avons vu (voir ici)  ne suffisent pas à l’expliquer. Nous postulons que l’obstacle majeur dans ces démarches est le manque de vision systémique de l’alimentation territoriale.

Une approche systémique prend en considération les interactions, les boucles de rétroaction entre les constituants du système.

Cette idée est d’ailleurs au cœur de la définition même d’un « système alimentaire territorial »² et à laquelle nous souscrivons : « un réseau interdépendant d’acteurs, localisés dans un espace géographique donné, participant directement ou indirectement à la création de biens et services orientés vers la satisfaction des besoins alimentaires sur un territoire ».

Si nous revenons à l’analyse précédente, nous pouvons en illustrer l’intérêt par des observations de terrain. Combien de fois, le « raidissement » d’une partie provoque-t-elle en retour celui des autres acteurs ? Un élu qui « s’accroche » à un budget immuable génère des réactions d’associations, un cuisinier volontariste pour la bio est désigné à la vindicte par des groupes d’agriculteurs… Nous voyons dans la pratique se dérouler des scénarios qui illustrent le raccourci de la vision systémique : « le tout est plus (ou moins) que la somme des parties ».

Des résistances en série

Des faits montrent que les « résistances en série » peuvent être court-circuitées. Ainsi, elles s’accompagnent, parfois chez les mêmes personnes, de facteurs dont l’expression dépend d’autres acteurs.

L’observation de terrain montre l’entrain de cuisiniers pour coller à des attentes sociétales qu’ils voient évoluer au quotidien, ne serait-ce qu’en visualisant les refus et gaspillages. Leur capacité de changement dépend aussi de l’équipement de leur cuisine, des instructions qui déterminent leur marge de manœuvre, du budget qui leur est alloué, de la formation, bref de multiples facteurs sur lesquels ils n’ont guère prise.

La pratique montre des élus en charge de la restauration souvent convaincus et actifs, confrontés à des règles collectives qui réduisent leurs marges de manœuvre. En général, dans un conseil municipal, on parle de la cantine une fois par an, et pour fixer les tarifs. Mais des élus déterminés sont prêts à faire le tour de leurs collègues, à se concerter avec « leurs » cuisiniers et gestionnaires, à écouter aussi bien les agriculteurs que les parents d’élèves.

La rencontre avec des entreprises de services révèle en leur sein des personnes, cuisiniers ou gestionnaires, très motivées par l’évolution de leur métier et des pratiques cantinières. Dans les limites des bénéfices attendus, toutes se « tirent la bourre » pour être, ou paraître, plus écolo, plus soucieux des consommateurs que les autres. Elles proposent des offres différenciées, constatant la montée en charge des conditions imposées pour les délégations de service public. Des villes importantes, comme Brest par exemple, montrent que des progrès sont possibles dans ce cadre, même si généralement la régie directe rend plus faciles les évolutions.

Certains producteurs sont conscients de l’intérêt pour eux des livraisons à la restauration collective. Le motif peut en être économique, pour ajouter une modalité de commercialisation à leur palette. Elle ne se situe pas toujours à court terme, comme l’illustre cet exemple d’un maraîcher bio qui affirme «même si ce n’est que 1% de mon chiffre d’affaires aujourd’hui, je prépare mes consommateurs de demain ». Le motif peut aussi relever d’un militantisme, une forme d’intervention sociale et de défense d’une vision du monde partagée.

Une réflexion cloisonnée

La démarche systémique, relationnelle par construction, s’oppose aux approches analytiques issues de la tradition cartésienne, qui recommande d’isoler les constituants du monde pour les comprendre intimement et isolément. Cette accumulation des cloisonnements caractérise la réflexion puis l’action dans le domaine de la restauration collective et plus globalement de l’alimentation.

L’approvisionnement des restaurations collectives est trop souvent abordé comme une question en soi, sectorisée et détachée des autres enjeux alimentaires du territoire. Ainsi, les premiers appels à projets du Programme National pour l’Alimentation en faisaient un chapitre autonome. Les projets de lois successifs (loi Allain, loi Egalim), après avoir affiché des ambitions transversales sur le modèle alimentaire, restreignent les obligations pratiques au champ de la restauration collective. Nous pensons que de telles démarches ne peuvent qu’aboutir à des résultats en deçà des ambitions proclamées. Si on ne prend pas en compte que le maraîcher que nous voudrions voir livrer notre cantine ne laissera probablement pas ses vieux clients du marché sans carottes, on ne peut être réaliste sur son intensité de livraison, bien différente de son potentiel.

Les collectivités locales sont profondément enracinées dans des distributions de responsabilités et des fonctionnements cloisonnés. En 2008, dans une étude comparative entre les villes de Lille, Rennes et Saint-Etienne, nous montrions la coloration particulière de l’action de chacune en fonction des délégations des élus en charge, respectivement, de l’urbanisme, de l’approvisionnement et de l’environnement. En pratique, il est difficile pour les élus, ou les services qui travaillent avec eux, d’empiéter sur le champ de responsabilité de leurs collègues. Cette constatation n’est pas propre au champ de l’alimentation : les personnes qui traitent des Agenda 21 ou des Plans Climat Energie se heurtent pareillement aux difficultés d’une action publique construite en silos.

Enfin, une action efficace pour l’amélioration de la restauration scolaire ne peut se limiter au contenu de l’assiette. Des enfants énervés par une ambiance bruyante, ou des personnels de service fatigués par des matériels inadaptés ne peuvent être dans les meilleures dispositions pour apprécier des efforts sur la composition des repas. Les observations de terrain montrent le rôle central d’un couple élu-cuisinier pour une évolution ferme et maîtrisée des pratiques. Or celui-ci n’a pas par nature un fonctionnement harmonieux. Pour des raisons de temporalité, entre la durée d’un mandat électif et le temps d’adaptation nécessaire. Pour des raisons de cultures professionnelles qui ne s’imbriquent pas spontanément. Mais aussi par crainte d’empiéter sur le domaine de l’autre.

Les cloisonnements du système sont donc structurels déjà au sein de la collectivité porteuse du projet. Il est dès lors assez naturel qu’ils se transposent dans le système territorial, où les divers types d’acteurs, par stratégie ou méconnaissance, se focalisent sur leurs propres centres d’intérêt. Il est par exemple difficile de « faire sortir » les représentants institutionnels du monde agricole d’une réflexion  centrée sur leur métier. La résistance totale du système, composé des acteurs selon un ordonnancement spécifique, n’est pas la somme des résistances des acteurs individuels, comme le postule une approche limitée aux acteurs « en série ». Les facteurs structurels ou systémiques peuvent renforcer ou atténuer les résistances de chaque composant pris indépendamment, et les interactions entre eux génèrent des effets stimulants ou freinants.

Et la politique dans tout ça ?

Nous venons de voir que le politique, au sens d’organisation de la vie de la cité, a une influence déterminante sur la capacité à répondre ou non aux ambitions d’ancrage territorial. Mais les objectifs assignés relèvent de la politique. Nous observons que cette dimension est trop fréquemment occultée. L’approvisionnement des restaurations collectives avec plus de produits de qualité est aujourd’hui tellement consensuel qu’il paraît pouvoir être ramené à une logique technique d’efficience.

Le terrain nous apprend que des conceptions politiques, des visions du monde s’affrontent pourtant. L’apparent consensus rend les oppositions d’autant plus délétères qu’elles restent faiblement exprimées, donc discutées.

Il est fréquent par exemple que des propositions s’opposent sur le type de produits à privilégier. Si le bio/local est généralement présenté comme idéal, dans la pratique le périmètre des produits à choisir fait l’objet d’âpres débats, qui révèlent ou attisent les résistances. Les organisations d’agriculteurs bio peuvent défendre un produit bio extra-territorial pendant que les forces dominantes de l’agriculture (les tenants de l’agriculture conventionnelle) veulent imposer un produit présenté comme local (qui peut aller jusqu’au national) quel que soit le mode de production et ses impacts environnementaux.

La question du « pourquoi »

Cette question reste fréquemment escamotée. La démarche est-elle voulue pour engager une transition agricole et alimentaire vers un changement profond et durable des pratiques, ou sert-elle de caution pour que « tout change sans que rien ne change » ? L’approvisionnement de la restauration collective peut assez facilement s’accommoder d’unités économiques spécialisées de grande taille, en particulier près des villes qui distribuent chaque jour plusieurs milliers, ou dizaines de milliers de repas. De telles solutions sont facilement acceptables par les défenseurs du modèle agro-industriel, puisque finalement il n’y a guère que l’acheteur qui change. Une collectivité qui s’en accommode, en particulier en configurant une centrale d’achat dans ce but, fait un choix éminemment politique. Il existe en effet d’autres solutions, où le regroupement des productions de fermes de taille petite ou moyenne permet de satisfaire l’offre. C’est la voie suivie par les différents « manger bio » organisés à l’échelle départementale (réseau Manger Bio Ici et Maintenant).

Le politique ne peut éviter ce type d’interrogation qui renvoie en réalité à l’exercice de la politique. En réduisant l’approvisionnement de la restauration collective à un objet technique, on choisit la voie de l’impuissance par construction. Sur un sujet englobant comme l’alimentation, enfermer la réflexion et l’action dans les cloisonnements d’une vision analytique nous semble non seulement une voie peu satisfaisante, mais aussi peu efficace. Il est essentiel que les intentions ultimes de ceux qui portent une démarche soient claires pour les parties prenantes, au risque sinon d’augmenter la résistance d’ensemble, qui ne se confond pas avec une accumulation de résistances individuelles.